Audit de l'approvisionnement

Juillet 2017

Table of Contents

• Sommaire
  • Introduction
  • Recommandation
  • Réponse de la direction
• Contexte ministériel
  • Contexte
• Objectif et portée de l'audit
• Stratégie de l'audit
• Constatations
  • Thème no 1 – Contrôles en place
    • Critères d'audit
    • Tenue des dossiers et de l'information
    • Délégation des pouvoirs et séparation des tâches
    • Rapports financiers et non financiers
    • Optimisation des ressources
  • Thème no 2 – Gestion des risques
  • Thème no 3 – Gouvernance
• Conclusion et recommandation
• Annexe A – Réponse de la direction et plan d'action

Sommaire

Introduction

Cette mission de vérification avait pour but d'évaluer la pertinence, l'efficacité et l'efficience des contrôles internes du processus d'approvisionnement.

Plusieurs facteurs ont influé sur les Services d'approvisionnement d'Infrastructure Canada (INFC), qui ont connu des changements sur plusieurs plans. Bien que la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT) était en vigueur au moment de la vérification, les Services d'approvisionnements s'attendaient à une « réinitialisation » de l'ensemble des politiques en vigueur, notamment à une nouvelle Politique sur la gestion des actifs, de l'approvisionnement et des projets du CT. De plus, INFC a continué d'évoluer tout au long de la période de vérification, au cours de laquelle le défi des villes intelligentes et la Banque de l'infrastructure du Canada ont été mis en place. Ces nouvelles composantes ont entraîné une fluctuation du volume de travail des Services d'approvisionnement.

Sommairement, la vérification a révélé que les processus d'approvisionnement et de passation de marchés d'INFC ne faisaient pas l'objet des contrôles requis pour s'assurer qu'ils respectent les politiques, lignes directrices et exigences législatives applicables. Cette situation peut empêcher le Ministère d'atteindre les objectifs des politiques fédérales sur les marchés tels que l'optimisation des ressources, comme favoriser un processus ouvert, équitable et transparent, au besoin. Par exemple, en mettant le processus à l'essai pour vérifier s'il respectait les exigences du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et d'INFC en matière d'optimisation des ressources, les vérificateurs^{Footnote 1} ont découvert que des 12 dossiers évalués, trois ne contenaient pas suffisamment d'information pour le démontrer. À ce titre, la capacité du Ministère d'atténuer les risques liés à ses activités d'approvisionnement n'est pas suffisante. Par ailleurs, la conformité d'INFC aux politiques, lignes directrices et exigences législatives applicables dépend de la diligence de chaque gestionnaire. Sa structure de gouvernance relative à l'approvisionnement et à la passation de marchés doit être clarifiée et vérifiée, surtout en ce qui concerne la répartition des responsabilités et pouvoirs délégués entre les Services d'approvisionnement et ses clients.

Recommandation

Cette vérification a mené à la recommandation suivante :

• Il est recommandé que le sous-ministre adjoint (SMA) de la Direction générale des services ministériels (DGSM) renforce le cadre de contrôle de gestion des processus d'approvisionnement et de passation de marchés afin :
• d'assurer la mise en place d'un régime de contrôle rigoureux et axé sur les risques qui permet de garantir la conformité de ces processus aux politiques, lignes directrices et exigences législatives applicables. Ce régime doit aussi favoriser l'harmonisation des processus avec les principes de ces documents, comme l'optimisation des ressources;
• de veiller à ce que les obligations de rendre compte, les rôles et les responsabilités de tous les participants au régime, notamment le Comité d'examen des acquisitions (CEA), soient clairement définis, communiqués et compris.

Réponse de la direction

La Direction accepte les recommandations. Des plans d'action ont été mis en place pour procéder aux deux améliorations proposées. Le plan d'action figure à l'annexe A.

Contexte ministériel

Contexte

Cette mission d'audit interne est prévue dans le Plan intégré d'audit et d'évaluation approuvé par le sous-ministre (SM) d'INFC en janvier 2016.

INFC dirige les efforts déployés par le gouvernement fédéral en vue de s'assurer que les Canadiens bénéficient d'infrastructures publiques modernes de classe mondiale. Le Ministère travaille en partenariat avec tous les ordres de gouvernement, de même qu'avec le secteur privé et des organismes non gouvernementaux partenaires, en vue d'aider à la construction et à la revitalisation des infrastructures dont les Canadiens ont besoin tous les jours.

L'approvisionnement est un outil essentiel que le Ministère utilise pour mettre en œuvre ses programmes et fournir ses services. Lorsque les gestionnaires d'INFC décident de faire un achat ou d'attribuer un marché, de nombreuses lois et politiques doivent être observées.

En tant que ministère fédéral, INFC doit veiller à ce que le processus de passation des marchés publics résiste à l'examen du public et appuie les objectifs nationaux tels que le développement industriel et régional à long terme. Les activités d'approvisionnement et de passation de marchés du Ministère doivent être menées conformément au cadre de passation de marchés du gouvernement du Canada, qui découle de la Politique sur les marchés du CT et des cadres juridiques connexes. Ces cadres comprennent : le Règlement sur les contrats du gouvernement; la Loi sur la gestion des finances publiques; la Loi fédérale sur la responsabilité; la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux.

Conformément à la Politique sur les marchés du CT, l'objectif des marchés publics est de permettre l'acquisition de biens et de services et l'exécution de travaux de construction, d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l'État et du peuple canadien.

Contrairement à la méthode utilisée dans de nombreuses organisations fédérales où le gestionnaire du matériel a le pouvoir de passer des marchés, le pouvoir d'approvisionnement et de passation de marchés à INFC est décentralisé, et les gestionnaires d'INFC ont un pouvoir délégué de passation de marchés. Les Services d'approvisionnement, qui font partie de la Direction générale des services ministériels (DGSM), jouent un rôle de conseiller et offrent des services de leadership fonctionnel et de surveillance aux gestionnaires, au besoin. Les Services d'approvisionnement appuient la prestation de services en normalisant les gabarits et les outils de travail, en établissant des rapports, en assurant la surveillance et la supervision et en offrant de la formation aux intervenants.

Le Comité d'examen des acquisitions (CEA), un comité ministériel, est chargé d'examiner, d'intégrer, de regrouper, de mettre en doute et de préapprouver les exigences contractuelles du Ministère relatives aux biens, aux services et à la construction. Comme énoncé dans le mandat de juillet 2016, le CEA est un organisme décisionnel qui veille à ce que des contrôles soient mis en place pour assurer l'efficacité des processus d'approvisionnement et de passation de marchés et pour appuyer INFC.

Plusieurs facteurs ont influé sur les Services d'approvisionnement d'INFC. Bien que la Politique sur les marchés du CT était en vigueur au moment de l'audit, les Services d'approvisionnements s'attendaient à une « réinitialisation »  de l'ensemble des politiques en vigueur, notamment à une nouvelle Politique sur la gestion des actifs, de l'approvisionnement et des projets du CT. De plus, INFC a continué d'évoluer tout au long de la période de l'audit, au cours de laquelle le défi des villes intelligentes et la Banque de l'infrastructure du Canada ont été mis en place. Ces nouvelles composantes ont entraîné une fluctuation du volume de travail des Services d'approvisionnement.

Objectif et portée de l'audit

L'audit avait pour but d'évaluer la pertinence, l'efficacité et l'efficience des contrôles internes du processus d'approvisionnement d'INFC.

L'audit était axée sur l'évaluation des processus d'approvisionnement et de passation de marchés, en vue de repérer les contrôles, de les mettre à l'essai et de combler les lacunes à cet égard. Les marchés concurrentiels et non concurrentiels attribués entre le 1^er avril 2014 et le 30 septembre 2016 étaient inclus dans la portée de cet audit, en vue d'évaluer l'utilisation des contrôles. Les marchés de biens, les marchés attribués par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), dont les marchés de GI-TI, ainsi que les marchés relatifs à des ponts n'étaient pas visés par cet audit.

Le tableau ci-après indique le volume total de marchés de services non attribués par SPAC entre le 1^er avril 2014 et le 30 septembre 2016.

Tableau 1 : Volume des marchés d'Infrastructure Canada

Valeur des marchés				Total des marchés de services
	Moins de 10 000 $	Entre 10 000 $ et 25 000 $	25 000 $ ou plus
Valeur totale	244 057 $	1 206 999 $	6 917 626 $	8 368 682 $
Nombre total	60	59	58	177

Selon une analyse de tous les marchés de moins de 10 000 $, rien n'indique que des marchés aient été fractionnés. Étant donné leur valeur nominale, ces marchés étaient également exclus de la portée de l'audit. Les marchés restants étaient attribués par l'entremise des processus concurrentiels et non concurrentiels, 90 et 27 respectivement, et présentaient les caractéristiques suivantes (tableau 2) :

Tableau 2 : Valeur et volume des marchés d'Infrastructure Canada visés par l'audit

Valeur des marchés			Total
	Entre 10 000 $ et 25 000 $	25 000 $ ou plus
Concurrentiels ($)	679 741 $	6 811 702 $	7 491 443 $
Non concurrentiels ($)	527 258 $	105 923 $	633 182 $
Concurrentiels (N)	34	56	90
Non concurrentiels (N)	25	2	27

Stratégie de l'audit

Cet audit a été menée conformément à la Politique sur les vérifications internes du CT et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des auditeurs internes.

Les critères d'audit sont tirés de la Loi sur la gestion des finances publiques, de la Politique sur les marchés, la Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses et la Directive sur la vérification des comptes du CT, ainsi que des éléments pertinents des Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion du Bureau du Contrôleur général.

Les méthodes utilisées comprennent :

• l'examen des documents externes et internes disponibles (p. ex. lois applicables, politiques des organismes centraux, directives et lignes directrices, politiques et procédures d'INFC);
• des entrevues avec des membres de l'équipe des Services d'approvisionnement, des membres du CEA, des gestionnaires ministériels et des membres du personnel administratif, utilisant les Services d'approvisionnement, le dirigeant principal des Finances et SMA de la DGSM, et le directeur général de la DGSM;
• une revue générale des processus;
• un échantillonnage des opérations – afin de vérifier que des contrôles sont en place et sont mis en œuvre. Un échantillon correspondant à 10 % des opérations effectuées pour chacun des groupes de marchés visés par l'audit (concurrentiels et non concurrentiels) a été évalué pour vérifier la conformité.

L'échantillonnage des opérations a été réalisé au moyen d'un échantillon sélectionné d'opérations d'approvisionnement effectuées au cours de la période visée, soit entre le 1^er avril 2014 et le 30 septembre 2016. Aux fins des travaux de l'audit, qui comprenaient l'examen des documents, les entrevues et la revue générale des processus, l'information disponible la plus récente a été utilisée pour orienter et appuyer les constatations découlant de l'audit. Ces travaux ont été menés en trois phases – planification, examen et rapports – et les produits livrables ont été préparés aux moments clés. La phase de planification comprenait des entrevues avec des représentants d'INFC, l'examen des documents ainsi que l'évaluation des risques liés à l'audit, en vue de déterminer les domaines d'enquête qui feraient l'objet de cette dernière.

Au début de cette mission d'audit, il a été déterminé que l'évaluation des risques viserait notamment les risques inhérents aux processus d'approvisionnement et de passation de marchés, lesquels sont décrits ci-après.

• Conformité et contrôles
  • Risque no 1 : Il se peut que les pratiques d'approvisionnement d'INFC ne respectent pas les exigences, politiques ou autres lois ou règlements applicables en matière de passation de marchés et d'approvisionnement. 
  • Risque no 2 : Il se peut que les instruments et mécanismes de passation de marchés et d'approvisionnement actuels ne soient pas correctement mis en œuvre par les employés d'INFC, en raison de leur grande complexité, du manque de connaissances des employés, de l'éventail d'outils disponibles, etc. 
• Gestion des risques
  • Risque no 3 : Il se peut que les plans et les activités liés aux besoins/exigences en matière d'approvisionnement ne soient pas harmonisés avec les plans et priorités du Ministère.
  • Risque no 4 : Il se peut que les employés d'INFC ne comprennent pas tout à fait leurs rôle et responsabilités en matière de passation de marchés et d'approvisionnement, surtout en ce qui concerne l'exécution adéquate des pouvoirs dans le cadre du processus d'approvisionnement.^{Footnote 2}
  • Risque no 5 : Il se peut que des renseignements inadéquats, inexacts, incomplets ou peu fiables concernant la passation de marchés et l'approvisionnement soient utilisés pour prendre des décisions au sein d'INFC.
• Gouvernance
  • Risque no 6 : Il se peut que les activités d'approvisionnement et de passation de marchés fassent l'objet d'une surveillance insuffisante ou inadéquate.
  • Risque no 7 : Il se peut que les employés d'INFC n'aient pas accès à de la formation et à des outils adéquats en matière de passation de marchés et d'approvisionnement.

Le processus d'évaluation des risques détermine les critères d'audit employés durant la phase d'examen pour déterminer si INFC assurait la gestion de ces risques.

Les critères de vérification étaient les suivants :

• Contrôles en place : le processus d'approvisionnement d'INFC démontre la mise en place d'un ensemble de contrôles efficaces conforme aux politiques, aux lignes directrices et aux exigences législatives applicables qui vise l'optimisation des ressources, notamment en favorisant un processus ouvert, équitable et transparent, au besoin;
• Gestion des risques : les contrôles internes d'INFC atténuent les risques liés au processus d'approvisionnement;
• Gouvernance : INFC dispose d'une structure de gouvernance efficace pour surveiller, recevoir des rapports et prendre des décisions concernant les activités d'approvisionnement.

Chaque critère est examiné plus en détail dans les prochaines sections.

Constatations

Thème no 1 – Contrôles en place

Critères d'audit

Nous nous attendions à ce que :

le processus d'approvisionnement d'INFC démontre la mise en place d'un ensemble de contrôles efficaces conforme aux politiques, aux lignes directrices et aux exigences législatives applicables qui vise l'optimisation des ressources, notamment en favorisant un processus ouvert, équitable et transparent, au besoin. Plus précisément :

• ces processus sont en place pour examiner, approuver, solliciter et attribuer, et pour gérer les activités d'approvisionnement et de passation de marchés; ils sont conformes à la Politique sur les marchés du CT;
• les dossiers et l'information sont conservés conformément à la Politique sur les marchés du CT;
• la délégation des pouvoirs et la séparation des tâches sont adéquates;
• les rapports financiers et non financiers relatifs à l'approvisionnement sont examinés et approuvés;
• des processus sont en place pour s'assurer que l'optimisation des ressources (équité, ouverture et transparence) est examinée en plus des exigences des politiques.

Les contrôles internes aident à fournir l'assurance raisonnable que le Ministère accomplira ses buts et objectifs. Ils sont particulièrement utiles pour protéger les ressources contre les pertes résultant d'erreurs, de gaspillage, d'abus et de fraude, ainsi que pour favoriser le respect des lois, des règlements, des politiques et des procédures.^{Footnote 3} Comme les fonds publics sont dépensés, l'approvisionnement et la passation de marchés nécessitent des contrôles applicables à toutes les dépenses financières du gouvernement.

Pour être efficaces, les contrôles doivent être coordonnés avec le déroulement réel d'un processus, de sorte qu'ils puissent être appliqués là où le risque d'écart par rapport aux activités requises est le plus grand, ou là où de tels écarts pourraient causer le plus de tort. Aux fins de l'audit, on cherche tout d'abord de la documentation sur les activités clés et les contrôles connexes qui devraient être mis en œuvre au cours des processus d'approvisionnement et de passation de marchés à INFC. La vérification a révélé qu'aucun schéma du processus de bout en bout ni aucun ensemble de documents à jour ne décrivait ces activités et ces contrôles. Les Services d'approvisionnement ont indiqué qu'il n'était pas possible d'obtenir une telle documentation durant la phase d'examen, car le processus est en constante évolution.

L'échantillonnage des opérations a révélé que l'approvisionnement et la passation de marchés à INFC ne garantissait pas une mise en œuvre uniforme des contrôles clés prévus par les politiques et directives applicables. Dans le cadre de l'audit, on a examiné huit marchés concurrentiels et quatre marchés non concurrentiels pour vérifier si les contrôles requis étaient appliqués comme prévu. Chaque marché a été examiné pour vérifier si : une surveillance était assurée par le CEA et les Services d'approvisionnement; les clauses pertinentes relatives aux exigences des politiques étaient incluses dans les marchés, comme celles se rapportant aux conflits d'intérêt; les certifications requises avaient été obtenues avant le paiement; les exigences procédurales d'INFC étaient respectées. L'examen des dossiers d'approvisionnement et des dossiers financiers a révélé qu'au moins un des aspects de chaque marché examiné n'était pas conforme.

Le degré de non-conformité variait et se traduisait comme suit :

• absence de surveillance – rien n'indiquait que le CEA avait examiné les marchés non concurrentiels; incohérences observées entre l'examen et l'approbation des listes de vérification des Services d'approvisionnement requises;
• une copie du marché était disponible dans le dossier du gestionnaire, mais aucune copie n'était versée dans les dossiers d'approvisionnement ou les dossiers financiers;
• séparation des tâches insuffisante et/ou manque de contrôles compensatoires;
• aucune justification d'un marché non concurrentiel;
• aucune facture papier de la certification et/ou de l'autorisation de paiement.

Le tableau ci-après fournit une ventilation des erreurs observées dans les marchés vérifiés.

Tableau 3 : Erreur observées dans les marchés évalués^{Footnote 4}

Type d'approvisionnement	Critères d'évaluation
	Surveillance des services d'approvisionnement	Surveillance du CEA (au besoin)Footnote 5	Intégralité des marchésFootnote 6	Séparation des tâches	Optimisation des ressources observéeFootnote 7		Conformité à la politique du SCT et aux exigences procédurales d'INFCFootnote 8
Concurrentiel (8 marchés)	7		2	3	2	3
Non concurrentiel (4 marchés)	4	1			1	1

Certains marchés ont été modifiés à maintes reprises, et la plupart ont fait l'objet de plus d'un paiement, ce qui explique qu'il y a plus de paiements que de marchés :

• des 88 paiements de marchés concurrentiels et non concurrentiels vérifiés, 40 ont été approuvés relativement aux articles 41, 34 et 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (passation de marchés, certification et engagement des dépenses);
• des 88 paiements, 6 factures n'ont pas été estampillées et approuvées relativement à l'article 33 (pouvoir de payer). De plus, quatre factures n'étaient pas entièrement conformes aux dispositions du marché ou ne comportaient pas suffisamment de détails pour confirmer qu'elles l'étaient.

Un schéma provisoire du processus actuel d'Audit interne a été élaboré lors de l'établissement des rapports de l'audit. Bien que nous ne l'ayons pas encore appliqué aux opérations courantes, ce schéma pourrait servir de base pour établir un processus complet et reproductible prévoyant la mise en œuvre des contrôles internes appropriés.

Tenue des dossiers et de l'information

Même si l'audit était principalement axée sur la tenue des dossiers effectuée par les Services d'approvisionnement et les Finances, à des fins d'intégralité des dossiers d'un point de vue ministériel, et compte tenu du caractère décentralisé de la méthode d'approvisionnement utilisée, les auditeurs ont examiné les documents conservés par chaque gestionnaire des opérations relativement à leur marché respectif. L'audit a révélé que la tenue des documents variait entre les directions et les directions générales, notamment sur le plan du type d'information conservée. De plus, plutôt que de complémenter l'information contenue dans les dossiers des Services d'approvisionnement et des Finances, les renseignements conservés par le gestionnaire des opérations étaient souvent une répétition de celle-ci. Aucune procédure ni directive ministérielle n'indiquait quels étaient les rôles et responsabilités des gestionnaires relativement à la tenue des dossiers d'approvisionnement.

Pour toute question au sujet des processus d'approvisionnement et de passation de marchés du Ministère, la meilleure source de réponses serait d'avoir accès facilement à tous les dossiers et à toute l'information concernant les constatations qui ont découlé de ces processus. La tenue de ces dossiers doit demeurer sous la responsabilité de ceux qui possèdent l'expertise fonctionnelle pertinente, conformément à la Politique sur les marchés du CT et au Règlement sur les contrats du gouvernement. Non seulement il s'agit d'une saine pratique de gestion, mais s'assurer que les dossiers sont tenus par des experts en la matière facilite l'uniformisation du processus.

Délégation des pouvoirs et séparation des tâches

La délégation des pouvoirs fonctionnels fondée sur les risques dans des domaines comme les finances, la passation de marchés et les ressources humaines constitue une composante essentielle de la saine gestion. La délégation des pouvoirs constitue un mécanisme de contrôle interne clé qui, lorsqu'il est combiné à la séparation des tâches, réduit le risque qu'une mesure soit erronée ou inadéquate parce que plusieurs employés l'appliquent en même temps. L'orientation du CT indique clairement que les opérations, la certification et les pouvoirs de payer devraient être maintenus séparés et que si ce n'est pas possible, d'autres mesures de contrôle interne devraient être dispopnibles.^{Footnote 9}

Le Ministère dispose d'une version à jour de la délégation des pouvoirs de signer des documents financiers qui distingue les pouvoirs suivants conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) :

• pouvoir de conclure un marché (LGFP, article 41 – pouvoir d'exécuter des opérations);
• pouvoir de certifier que les fonds sont suffisants pour acquitter toute dette qui sera contractée dans le cadre du marché ou d'un autre arrangement (LGFP, article 32 – Pouvoir d'engager des dépenses);
• pouvoir d'attestation de la réception de biens et de la prestation de services (LGFP, article 34 – Pouvoir de certification);
• pouvoir d'attestation des demandes de paiements ou de règlement (LGFP, article 33 – Pouvoir de payer).

Bien que la délégation de pouvoirs est claire et bien documentée à INFC, le Ministère accorde le pouvoir d'exécuter des opérations (conclure des marchés) en vertu de l'article 41 aux mêmes gestionnaires détenant le pouvoir délégué de certifier les factures des fournisseurs en vertu de l'article 34. Il s'agit d'une méthode différente appliquée dans de nombreuses organisations fédérales qui ont octroyé le pouvoir de conclure des marchés aux gestionnaires du matériel, afin d'assurer la séparation de ces deux fonctions. Lorsque celles-ci ne sont pas séparées, une saine pratique consiste à mettre en place une mesure de contrôle compensatoire.

La mise en place d'une mesure de contrôle compensatoire appropriée n'est pas si évidente à INFC. Un gestionnaire a affirmé que pour assurer une séparation raisonnable, leur supérieur doit signer le marché relativement à l'article 41, tout en assumant le rôle de signataire en vertu de l'article 34. Toutefois, une telle mesure n'est pas une exigence liée à la délégation des pouvoirs d'INFC et n'est pas prévalente : l'échantillonnage des opérations a montré que près de la moitié (46 %) des paiements de l'échantillon sélectionné aux fins de l'audit devaient tous être signés en vertu des articles 41, 34 et 32.

Le CEA est chargé d'examiner les marchés non concurrentiels de plus de 10 000 $ et les marchés concurrentiels de plus de 25 000 $, et ses procédures d'examen requièrent l'exercice d'une fonction d'examen critique. Bien que cette fonction puisse être considérée comme une mesure de contrôle compensatoire, son efficacité est mise en doute, car aucun membre du CEA n'est tenu de posséder les connaissances suffisantes en approvisionnement et en passation de marchés pour exercer une fonction d'examen critique, ni de suivre la formation sur l'approvisionnement offerte par le Ministère.

Ayant connu une croissance importante au cours des deux dernières années, INFC a clairement besoin de mettre en place des contrôles officiels et bien définis pour s'assurer que des responsabilités irréconciliables ne sont pas combinées.

Rapports financiers et non financiers

Les rapports financiers sont établis conformément à la politique du CT : INFC prépare des rapports trimestriels sur les marchés et les modifications de plus de 10 000 $. En plus de ces rapports obligatoires, le Ministère produit un rapport trimestriel sur les activités de passation de marchés qui est régulièrement transmis aux membres du CEA. Ce rapport fournit un aperçu des détails des marchés pour chaque grande unité organisationnelle.

En plus de ces rapports financiers, les Services d'approvisionnement ont aussi partagé leur premier bilan annuel sur l'INFRAnet, qui portait sur l'exercice 2015-2016. Ce rapport donne un aperçu des activités exécutées durant l'exercice, notamment un sommaire des résultats d'un questionnaire sur la satisfaction des clients et des recommandations pour l'avenir. La direction des Services d'approvisionnement a indiqué que ces recommandations étaient mises en œuvre et que le bilan annuel de 2016-2017 ferait le point sur celles-ci.

Le rapport de 2016-2017 sur les perspectives d'avenir de l'équipe responsable de la passation des marchés et de l'approvisionnement a aussi été présenté au Comité de mise en œuvre horizontale (CMH) et au Comité de gestion horizontale (CGH) d'INFC et publié^{Footnote 10} sur l'INFRAnet, en juillet 2016. Le rapport décrit les engagements pris par les Services d'approvisionnement relativement à la mise en œuvre du mandat révisé du CEA et au renforcement du mandat de surveillance du DPF en élaborant des instruments de politique.

Les rapports financiers et non financiers sont satisfaisants.

Optimisation des ressources

L'optimisation des ressources est un concept complexe d'approvisionnement du gouvernement qui, comme l'indique la Politique sur les marchés du CT, n'est pas seulement influencé par le coût d'acquisition (prix le plus bas). Toutefois, selon les saines pratiques, il est plus facile d'optimiser les ressources en suivant des processus uniformes qui offrent à tous les fournisseurs qualifiés une chance égale de soumissionner des marchés répondant à des besoins bien documentés. Si un processus non concurrentiel doit être suivi, une justification écrite devrait faire l'objet d'une vérification adéquate avant que le processus concurrentiel soit abandonné.

En ce qui concerne les processus ministériels d'approvisionnement et de passation de marchés, démontrer d'une manière fiable l'optimisation des ressources peut représenter un défi. Compte tenu des lacunes en matière de documentation de certains dossiers relatifs aux processus concurrentiels d'approvisionnement, qui figurent au tableau 3 : Erreurs observées dans les marchés évalués, il est difficile de démontrer sans équivoque qu'un processus équitable, ouvert et transparent a été suivi. De plus, aucun des dossiers examinés ne justifiait un marché en source unique.

Thème no 2 – Gestion des risques

Critères de vérification

Nous nous attendions à ce que :

Les contrôles internes d'INFC atténuent les risques liés au processus d'approvisionnement. Plus précisément :

• les contrôles internes du processus d'approvisionnement sont conçus pour atténuer efficacement les risques éventuels;
• les contrôles internes existants sont repérés et évalués par la direction afin de gérer les risques.

Ces risques comprennent notamment un énoncé du besoin inexact, des calendriers irréalistes, des spécifications biaisées, l'utilisation d'une méthode d'achat inappropriée, un népotisme réel ou perçu, des manquements à la confidentialité réels ou perçus, le défaut de suivre des procédures d'évaluation efficaces, la prise de décisions fondée sur des motifs subjectifs, une administration inadéquate des marchés, un élargissement non autorisé de la portée des travaux, le défaut des tierces parties d'assumer leurs responsabilités et la fraude.

Établir et maintenir un régime de contrôle interne global fournit une assurance raisonnable que les risques de conduite inappropriée, intentionnelle ou non, se situent à des niveaux acceptables. Conformément aux constatations du thème no 1 de cette vérification, INFC ne dispose pas d'un régime de contrôle interne global et complet. De plus, compte tenu de la nature décentralisée du processus, nous nous attendons à ce que les gestionnaires aient reçu la formation appropriée et comprennent leurs rôles et responsabilités.

Certains éléments de la gestion des risques sont clairement mis en œuvre par les Services d'approvisionnement. L'INFRAnet contient une quantité importante d'information, tel que les règlements à respecter ainsi que des gabarits et des outils de travail conçus pour atténuer le risque de non-conformité du processus d'approvisionnement. Toutefois, nos entrevues ont révélé que l'INFRAnet n'est pas convivial pour un gestionnaire opérationnel qui ne comprend pas encore tous les rouages de l'approvisionnement au gouvernement.

Bien que l'École de la fonction publique du Canada offre une formation obligatoire sur la délégation des pouvoirs, la portée de celle-ci est beaucoup plus vaste que seulement l'approvisionnement, et les gestionnaires ne peuvent la suivre qu'une fois tous les cinq ans.

Un autre élément est la formation mise sur pied par les Services d'approvisionnement. Cette formation est ouverte à tous les employés et donne un aperçu de la passation de marchés et de l'approvisionnement à INFC. La formation n'est pas obligatoire, et l'assiduité n'est pas surveillée. Des employés détenant un pouvoir délégué qui ont été interviewés, la plupart ont indiqué ne pas avoir suivi la formation.

Le portail et la formation contribuent à fournir l'assurance que les risques se situent à des niveaux acceptables, mais un régime de contrôle interne rigoureux est nécessaire. Autrement, le Ministère demeurera beaucoup trop dépendant des gestionnaires pour prendre les décisions appropriées en matière d'approvisionnement.

Thème no 3 – Gouvernance

Critères de vérification

Nous nous attendions à ce qu'INFC ait une structure de gouvernance en place pour surveiller, recevoir les rapports et prendre des décisions au sujet des activités d'approvisionnement. Plus précisément que:

• les obligations de rendre compte, les rôles et les responsabilités soient clairement définis, communiqués et compris;
• le pouvoir soit officiellement délégué et que ce pouvoir délégué soit harmonisé avec les responsabilités individuelles;
• le processus d'approvisionnement soit planifié et qu'il comprenne une fonction de surveillance, en vue de surveiller, de prendre des décisions et de signaler les risques au Ministère.

L'approvisionnement et la passation de marchés au sein du gouvernement fédéral sont régis par bon nombre de lois, de règlements, d'accords intergouvernementaux, de politiques et de lignes directrices.^{Footnote 11} Cet ensemble est complexe et il peut être difficile de s'y retrouver pour les gestionnaires opérationnels qui doivent acquérir des biens et des services pour remplir leur mandat et s'acquitter de leurs responsabilités. Les spécialistes en approvisionnement et en passation de marchés du gouvernement doivent donc atteindre un équilibre entre :

• veiller à ce que les règles soient respectées, de sorte que les contrats du gouvernement résistent à l'examen du public en ce qui a trait à la prudence et à l'intégrité, faciliter l'accès, encourager la concurrence et dépenser les fonds publics de façon équitable;
• fournir, en temps opportun, des services efficaces et efficients qui assurent la distinction des exigences opérationnelles des gestionnaires responsables.^{Footnote 12}

Une gouvernance efficace et une obligation de rendre compte dans un tel contexte exigent que tous les intervenants comprennent clairement leurs rôles et responsabilités,^{Footnote 13} non seulement pour permettre une coordination efficace des activités, mais aussi pour accroîre l'efficacité de la mise en œuvre du programme.

Les rôles et responsabilités partagés au sein de l'équipe des Services d'approvisionnement ou entre celle-ci et ses clients n'ont pas été suffisamment définis. Des mesures ont été prises récemment pour clarifier la division des responsabilités au sein de l'équipe des Services d'approvisionnement, et ce travail est toujours en cours. De plus, des entrevues réalisées avec des gestionnaires opérationnels ont soulevé des questions sur le degré de compréhension des rôles et responsabilités de l'équipe des Services d'approvisionnement, du CEA et des gestionnaires eux-mêmes à l'échelle du Ministère.

Les Services d'approvisionnement ont élaboré un cadre approuvé et proposé une structure pour un large éventail de politiques et de directives se rapportant à l'approvisionnement et à la passation de marchés. Le cadre et la structure proposée ont été présentés lors d'une réunion conjointe du CMH et du CGH en juin et en août 2016. Le cadre a été approuvé par le directeur général, Finances et passation de marché et par le DPF. La plupart des autres politiques et directives sont toujours en cours d'élaboration. Pour le moment et en attendant la nouvelle Politique sur la gestion des actifs, de l'approvisionnement et des projets du CT, l'équipe des Services d'approvisionnement a affirmé appliquer la politique actuelle du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT).

La vérification interne indique qu'appliquer les politiques établies par les organismes centraux constitue une manière prudente d'utiliser les ressources pour une petite organisation comme INFC, et qu'il serait préférable de les utiliser pour s'assurer qu'un régime de contrôle interne comportant des outils, des gabarits et des procédures obligatoires est établi et mis en œuvre.

Conclusion et recommandation

Globalement, la vérification a révélé que les processus d'approvisionnement et de passation de marchés d'INFC ne faisaient pas l'objet des contrôles requis pour s'assurer qu'ils respectent les politiques, lignes directrices et exigences législatives applicables. Cette situation peut empêcher le Ministère d'atteindre les objectifs des politiques fédérales sur les marchés tels que l'optimisation des ressources, comme favoriser un processus ouvert, équitable et transparent, au besoin. L'échantillonnage des opérations a révélé que l'approvisionnement et la passation de marchés ne garantissait pas une mise en œuvre uniforme des contrôles clés prévus par les politiques et directives applicables. Par exemple, en mettant le processus à l'essai pour vérifier s'il respectait les exigences du SCT et d'INFC en matière d'optimisation des ressources, les vérificateurs ont découvert que des 12 dossiers évalués, trois ne contenaient pas suffisamment d'information pour le démontrer. À ce titre, la capacité du Ministère d'atténuer les risques liés à ses activités d'approvisionnement n'est pas suffisante. Par ailleurs, la conformité d'INFC aux politiques, lignes directrices et exigences législatives applicables dépend de la diligence de chaque gestionnaire. Sa structure de gouvernance relative à l'approvisionnement et à la passation de marchés doit être clarifiée et vérifiée, surtout en ce qui concerne la répartition des responsabilités et pouvoirs délégués entre les Services d'approvisionnement et ses clients.

Cette vérification a mené à une recommandation visant à renforcer le régime de contrôle et à clarifier les obligations de rendre compte. Ces éléments sont essentiels pour gérer adéquatement les risques liés à l'approvisionnement.

Il est recommandé que le sous-ministre adjoint de la Direction générale des services ministériels renforce le cadre de contrôle de gestion des processus d'approvisionnement et de passation de marchés afin :

• d'assurer la mise en place d'un régime de contrôle rigoureux et axé sur les risques qui permet de garantir la conformité de ces processus aux politiques, lignes directrices et exigences législatives applicables. Ce régime doit aussi favoriser l'harmonisation des processus avec les principes de ces documents, comme l'optimisation des ressources;
• de veiller à ce que les obligations de rendre compte, les rôles et les responsabilités de tous les participants au régime, notamment le Comité d'examen des acquisitions, soient clairement définis, communiqués et compris.

Réponse de la direction : La direction accepte les recommandations. Des plans d'action ont été mis en place pour procéder aux deux améliorations proposées. 

Énoncé de conformité

La vérification est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne et aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, tel qu'en témoignent les résultats du programme d'assurance de la qualité et d'amélioration.

Annexe A – Réponse de la direction et plan d'action

No	Recommandation	Réponse de la direction et plan d'action	BPR et date d'échéance
1	Il est recommandé que le sous ministre adjoint (SMA), Services ministériels renforce le cadre de contrôle de gestion des processus d'approvisionnement et de passation de marchés afin : d'assurer la mise en place d'un régime de contrôle rigoureux et axé sur les risques qui permet de garantir la conformité de ces processus aux politiques, lignes directrices et exigences législatives applicables. Ce régime doit aussi favoriser l'harmonisation des processus avec les principes de ces documents, comme l'optimisation des ressources; de veiller à ce que les obligations de rendre compte, les rôles et les responsabilités de tous les participants au régime, notamment le Comité d'examen des acquisitions (CEA), soient clairement définis, communiqués et compris.	Le SMA, Services ministériels approuve et accepte cette recommandation.  Le SMA, Services ministériels analysera la méthode d'approvisionnement utilisée et proposera au CGD de conserver la structure de responsabilisation actuelle ou d'opter pour une approche plus centralisée. Un cadre d'approvisionnement prévoyant l'utilisation d'outils pertinents sera mis en œuvre et harmonisé avec la politique du CT (à noter que ces échéances peuvent nécessiter un rajustement selon l'option choisie en 1). Le Cadre des actifs, de l'approvisionnement et des projets approuvé par le DPF sera mis en œuvre; Une ébauche des procédures obligatoires relatives à la gestion du contenu des dossiers d'approvisionnement sera approuvée et mise en œuvre; Un outil de répartition du travail sera mis en œuvre – cet outil sera conçu, entre autres, pour améliorer les contrôles, la surveillance et les activités d'établissement de rapports. Des schémas de processus provisoires seront élaborés. L'utilisation de ressources externes par les membres du CEA pour renforcer le rôle de surveillance du Comité sera examinée.  La structure organisationnelle des Services d'approvisionnement  sera examinée et mise à jour en tenant compte des rôles, des obligations de rendre compte et des indicateurs de rendement actuels approuvés de l'équipe, des clients et du CEA. Le matériel didactique sera élaboré en collaboration avec les Finances, en vue de communiquer les responsabilités relatives à l'approvisionnement et aux pouvoirs d'approbation financière délégués en matière d'approvisionnement. Cette formation sera obligatoire pour les gestionnaires et les employés exerçant des pouvoirs en vertu des articles 32, 34 et 41 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le SMA, Services ministériels examinera périodiquement si les employés des SMA respectent leurs obligations de rendre compte et en fera état aux SMA, par exemple sous forme de compte rendu au CGD.	SMA, Services ministériels Date d'achèvement cible – 15 novembre 2017   Date d'achèvement cible– 30 septembre 2017  Date d'achèvement cible – 15 novembre 2017  Date d'achèvement cible – 31 oct. 2017 Date d'achèvement cible – 15 nov. 2017 Date d'achèvement cible – 31 déc. 2017 Date d'achèvement cible – 31 déc. 2017 Date d'achèvement cible – 31 mar. 2018 (date d'achèvement de la version en ligne prévue le 31 mar. 2019)

Footnotes

Footnote 1

Dans ce document, l'emploi du masculin pour désigner des personnes n'a d'autres fins que celle d'alléger le texte.

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Footnote 2

http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/f-11/page-10.html

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Footnote 3

Politique sur le contrôle interne du CT, annexe A

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Footnote 4

Les taux d'erreur indiqués dans le tableau 3 sous estiment la réalité : de nombreux exemples d'un même manque évident de contrôle dans un même marché ne sont pas inclus dans les totaux indiqués.

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Footnote 5

Le CEA n'approuve pas les soumissions faisant l'objet d'un processus concurrentiel ni les modifications aux marchés dont la valeur est inférieure à 40 % de la valeur initiale.

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Footnote 6

Par exemple, un marché fournit un aperçu des exigences relatives aux travaux à effectuer, comporte une clause sur les possibles conflits d'intérêts ou est versé au dossier.

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Footnote 7

Par exemple, une description de travail décrivant les extrants, ou une définition claire des produits à livrer dans la DDP, si l'approche de la source unique est utilisée, il existe une justification dans le dossier donnant la raison pour laquelle un processus non concurrentiel a été choisi.

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Footnote 8

Par exemple, une invitation à soumissionner est lancée avant qu'un marché soit attribué, la modification d'un marché comporte une justification et les vérifications de cote de sécurité demandées sont obtenues.

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Footnote 9

Directive sur la délégation des pouvoirs financiers pour les dépenses du CT, article 6; Ligne directrice sur le processus opérationnel commun en gestion financière 3.1 – Gestion du cycle de l'approvisionnement au paiement du CT

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Footnote 10

Initialement, il s'agissait d'un rapport « annuel ». Le rapport fournit un aperçu des activités que les Services d'approvisionnement prévoyaient entreprendre d'avril 2016 à mars 2017. Les clients confirment que le prochain rapport sera publié en juin 2017 et que les deux rapports sont destinés à toute partie concernée du Ministère – le rapport a été transmis au DG et au DPF avant d'être publié et présenté au CMH et au CGH.

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Footnote 11

Loi sur la gestion des finances publiques, Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, Règlement sur les contrats du gouvernement, Accord de libre-échange nord-américain, Accord sur le commerce intérieur, Politique sur les services communs du CT, Politique sur les marchés du CT, Politique sur le contrôle interne du CT, Ligne directrice sur le processus opérationnel commun en gestion financière 3.1 – Gestion du cycle de l'approvisionnement au paiement du CT, et autres, au besoin.

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Footnote 12

Politique sur les marchés du CT, article 2

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Footnote 13

Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du CT, articles 4.1 et 4.2

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