Feuille de route de l'examen réglementaire du secteur de l'infrastructure

Examens réglementaires ciblés

Afin de faire suite aux recommandations du Conseil consultatif en matière de croissance économique, et compte tenu de l'importance de faire en sorte que les cadres de réglementation demeurent efficaces et pertinents, le gouvernement du Canada a annoncé, dans son budget de 2018, qu'il allait financer sur trois ans « des examens ciblés sur les exigences et les pratiques réglementaires qui ont un effet de goulot d'étranglement sur la croissance économique et sur l'innovation. » La première ronde d'examens réglementaires ciblés a mis l'accent sur trois secteurs en forte croissance :

• agroalimentaire et aquaculture;
• science de la santé et sciences biologiques;
• transports et infrastructures.

La mobilisation des intervenants est un élément important des examens réglementaires. En collaboration avec plusieurs ministères et agences, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a dirigé les efforts de mobilisation déployés à l'échelle nationale avec des entreprises, des citoyens, des représentants du milieu universitaire et d'autres intervenants. C'est dans ce cadre que se sont déroulées les consultations de la Gazette du Canada, au cours desquelles on a demandé aux intervenants de formuler des commentaires quant aux façons possibles de rendre la réglementation plus souple, plus transparente et mieux adaptée aux besoins, afin de la rendre plus avantageuse pour l'ensemble de la population.

Feuille de route de l'examen réglementaire du secteur des infrastructures

La Feuille de route de l'examen réglementaire du secteur des infrastructures a pour objectif d'explorer les enjeux de grande envergure liés à la délivrance de permis de construction et de cerner les obstacles réglementaires et autres goulots d'étranglement possibles. Dans le cadre de cette Feuille de route, Infrastructure Canada a commandé des travaux de recherche dans le but de faire un survol du contexte de la délivrance de permis de construction, de cerner les goulots d'étranglement réglementaires et de passer en revue les constatations de la Banque mondiale, laquelle avait indiqué que le rendement du Canada était faible dans le domaine de la délivrance de permis de construction.

1.0 Contexte

Les investissements dans les infrastructures aident à édifier des fondations pour des collectivités fortes et inclusives, et favorisent une économie vigoureuse à faibles émissions de carbone. Disposer d'un processus efficace de délivrance de permis de construction est une étape essentielle à la réalisation de projets d'infrastructure qui profiteront à l'ensemble de la population.

Tous les retards qui surviennent au niveau de la délivrance de permis nuisent à l'innovation et à l'investissement commercial dans le secteur des infrastructures. Le récent rapport Doing Business (disponible en anglais seulement) 2018 de la Banque mondiale a classé le Canada 22^e sur 33 pays à revenu élevé membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans le domaine de la délivrance de permis de construction (54^e place sur les 190 pays examinés dans le cadre de l'étude). Le Canada a obtenu de mauvais résultats relativement à l'un des quatre indicateurs de ce domaine, soit celui du temps nécessaire pour obtenir un permis de construction commercial. En effet, selon les données recueillies dans le cadre d'une enquête mettant l'accent sur la ville de Toronto, le Canada est classé 32^e sur 33 pays de l'OCDE pour cet indicateur. Quant aux trois autres indicateurs (le nombre de procédures, les coûts nécessaires pour l'obtention des permis exigés et le contrôle de la qualité des bâtiments), le Canada a obtenu une note près ou au-dessus de la moyenne des autres pays à revenu élevé membres de l'OCDE.

1.1 Aperçu réglementaire du secteur

La délivrance de permis de construction est un processus qui a été mis en place pour plusieurs bonnes raisons, entre autres : favoriser la sécurité publique; internaliser des coûts externes; assurer un équilibre entre les différents intérêts et les différentes priorités; financer la prestation des services gouvernementaux.

La démarche liée à la délivrance de permis de construction a également une incidence importante sur le secteur de la construction, car elle définit à la fois le niveau de complexité de la conformité aux exigences et le niveau d'incertitude associé à la longueur des processus de délivrance. Le McKinsey Global Institute (disponible en anglais seulement) précise que la construction est l'un des secteurs les plus réglementés au monde, et à ce titre, l'imprévisibilité de la délivrance de permis et des approbations ont une influence sur la durée des projets ainsi que sur les incitatifs pour les entreprises à investir adéquatement dans du matériel qui pourrait ne pas être utilisé comme prévu.

Le fait de rendre le processus de délivrance de permis de construction plus efficace et plus prévisible peut profiter aux entreprises et à l'économie, tout en veillant à ce que les objectifs publics de grande envergure comme celui de réduire au minimum les impacts environnementaux et de permettre au public de formuler des commentaires soient atteints.

En dehors du secteur de l'énergie, les discussions sur les processus de délivrance de permis de construction ont été axées principalement sur la production de rapports par des organismes consultatifs économiques de grande envergure et par les médias plutôt que sur la rétroaction des intervenants. Quelques organisations, dont l'Association des firmes de génie-conseil du Canada (AFGC),^{Footnote 1} REALpac (disponible en anglais seulement) et le Residential Construction Council of Ontario (RESCON) (disponible en anglais seulement), ont soulevé des préoccupations face au manque d'uniformité et de clarté dans les processus de délivrance de permis des différents territoires de compétence.

1.2 Les rôles réglementaires dans la délivrance de permis de construction

Les questions touchant le secteur de la construction relèvent principalement des provinces et des territoires. Les cadres réglementaires au niveau provincial et territorial sont composés de plusieurs éléments, dont les codes du bâtiment, les codes de sécurité et les lois régissant le zonage et la planification. En général, les lois provinciales et territoriales qui régissent la planification détermineront la réglementation de l'utilisation des sols, y compris les exigences des plans officiels d'utilisation des sols, les règlements de zonage et le processus de subdivision du territoire.

Les différentes facettes de la réglementation provinciale et territoriale – obligatoires ou facultatives – sont mises en œuvre à l'échelle municipale. C'est également l'administration municipale qui conçoit le plan d'utilisation des sols pour la collectivité dont elle est responsable. Elle prépare le règlement de zonage, celui-là même qui réglemente en détail l'aménagement des bâtiments (hauteur, superficie, stationnement, etc.). Les administrations locales mettent également en œuvre le processus d'approbation de l'aménagement, l'étape finale, juste avant l'obtention du permis.

Le gouvernement fédéral ne joue pas de rôle réglementaire dans la délivrance de permis de construction, car ce rôle revient aux provinces et aux territoires. La responsabilité principale d'Infrastructure Canada consiste à collaborer avec ses partenaires et avec les intervenants en vue de bâtir des infrastructures et de revitaliser celles qui sont déjà en place au pays, ce que le Ministère fait principalement en offrant du financement aux provinces, aux territoires, aux municipalités et aux collectivités autochtones dans le but de les aider à concrétiser leurs priorités et leurs plans. Notons toutefois que le gouvernement fédéral joue tout de même un rôle indirect par l'entremise du Code national du bâtiment, qui a été mis au point par le Conseil national de recherches du Canada. Ce rôle est décrit plus en détail à la section 2.6.

2.0 Analyse des constatations de la recherche

Dans le but d'explorer les enjeux plus vastes liés à la délivrance de permis de construction commerciaux, Infrastructure Canada a commandé des travaux de recherche pour faire un survol du contexte de la délivrance de permis de construction, en évaluant notamment les défis et les innovations clés dans ce domaine. Les résultats de ces travaux ont permis de mieux comprendre si les constatations de la Banque mondiale représentent véritablement l'ensemble du pays ou non.

2.1 On ne dispose pas de renseignements étoffés sur le rendement de la réglementation dans le domaine de la délivrance de permis de construction

Un examen de la documentation des processus de délivrance de permis de construction a permis de conclure qu'il existe très peu de recherches universitaires sur ce sujet non seulement au Canada, mais aussi dans les pays semblables. Les publications des gouvernements, des conseillers et des associations sectorielles ou professionnelles constituent la principale source d'information, lesquelles sont malheureusement plus difficiles d'accès et plus difficiles à comparer que les travaux de recherche évalués par les pairs.

Pour ce qui est des publications et des soumissions des groupes sectoriels et des autres intervenants, les commentaires des intervenants sont principalement axés sur la construction de logements et de grands projets intergouvernementaux, et non sur la construction d'infrastructures commerciales ou publiques.

Étant donné la rareté des renseignements disponibles, les constatations soulignées dans la Feuille de route sont limitées.

2.2 Les constatations énoncées dans le rapport Doing Business de la Banque mondiale ne peuvent pas être généralisées à l'échelle du Canada

Tel qu'il est mentionné précédemment, le Canada n'a pas été bien noté dans le rapport Doing Business (disponible en anglais seulement) de la Banque mondiale en ce qui concerne la délivrance de permis de construction. Les classements qui figurent dans le rapport sont utilisés comme référence par les sociétés internationales qui désirent investir au Canada. Ainsi, une position peu intéressante peut donner l'impression que les risques sont élevés et donc réduire l'intérêt de tels investissements.

Cela dit, un examen de la méthodologie employée dans le rapport a mis en lumière plusieurs questions relatives à la fiabilité et à la validité des constatations qui y sont formulées. Le principal problème réside dans le fait que le classement relatif au temps nécessaire pour l'obtention d'un permis de construction est basé sur une seule et unique étude de cas menée à Toronto qui évaluait le temps qu'il avait fallu pour obtenir un permis pour construire un entrepôt dans la ville. 

Bien qu'il s'agisse clairement d'un problème de méthodologie, d'autres sources semblent corroborer les constatations de la Banque mondiale au sujet de la situation à Toronto.^{Footnote 2} La source du problème semble être liée au temps significatif qu'il faut pour obtenir l'approbation du plan du chantier. 

Le plan du chantier est un outil qu'emploie la municipalité afin de procéder à l'évaluation et de s'assurer que l'aménagement des terres proposé est sécuritaire et fonctionnel, et que son impact sur les propriétés voisines est minime. Divers éléments peuvent être examinés à cet effet, y compris la conception des bâtiments, l'accès au chantier, l'accès aux services publics, l'entreposage des déchets, le stationnement, le chargement et l'aménagement paysager. Au Canada, les processus d'approbation des plans de chantier varient grandement d'un territoire de compétence à un autre. En effet, ils peuvent être obligatoires pour toutes les demandes de permis ou pour certaines seulement, et les exigences à respecter dans le plan ne sont pas non plus toujours les mêmes. 

D'après cette analyse, il apparaît impossible de tirer des conclusions catégoriques du classement de la Banque mondiale au sujet de la rapidité des processus de délivrance de permis de construction au Canada.

2.3 La mise en œuvre est tout aussi importante que les règles à suivre

Bien que les règles et les exigences en matière de délivrance de permis soient importantes, la façon dont ces règles sont mises en œuvre l'est tout autant. De nombreux territoires de compétence suivent des normes pour traiter les demandes, et les rendent accessibles au public. Cela dit, les travaux de recherche ont révélé que dans bien des cas ces normes ne sont pas respectées.

Ainsi, l'approbation des plans de chantier en Ontario doit être obtenue dans un délai de 30 jours, faute de quoi le demandeur peut interjeter appel. Malgré cela, une étude menée en 2013 par la société d'experts-conseils Bousfields and Altus a démontré qu'il faut souvent neuf mois pour obtenir ce type d'approbation dans la province. Pour citer un autre exemple, les données publiées pour la ville de Winnipeg indiquent que l'objectif est de 20 jours pour l'approbation d'un nouveau bâtiment commercial ou d'un ajout à un bâtiment existant. Cependant, les durées médianes dépassent constamment ce chiffre de trois jours ou plus, selon la saison.^{Footnote 3} D'après le site Web municipal, il est prévu que les approbations de permis nécessitent plus de temps durant la période de grande activité du secteur de la construction (d'avril à septembre).

L'amélioration des processus permet autant d'améliorer la délivrance de permis que les changements apportés à la réglementation. Des travaux de recherche nationaux et internationaux sur les pratiques exemplaires ont mis en lumière plusieurs occasions d'améliorer les processus, dont la plus importante est l'adoption de systèmes électroniques pour délivrer des permis. Les systèmes en ligne sont avantageux, car ils permettent de gagner en efficacité et en transparence, tout en facilitant la tenue des dossiers et en réduisant les coûts.

Parmi les mesures à prendre pour améliorer les processus, mentionnons notamment la rationalisation du processus de délivrance grâce à l’élimination des étapes redondantes et des autres inefficacités bureaucratiques; l'amélioration de la transparence et le souci du service à la clientèle; et un meilleur ciblage des activités de formation et de ressourcement, par exemple en retenant les services de professionnels qualifiés et préapprouvés pouvant s'occuper de différents aspects du processus de permis afin de venir en aide aux employés municipaux.

2.4 Les territoires de compétence du Canada font de grands progrès pour améliorer leurs processus

Les travaux de recherche sur la délivrance de permis de construction ont démontré qu'il existe deux types de problèmes d'efficacité susceptibles de créer des goulots d'étranglement lors de la délivrance de permis dans les différentes municipalités :

1. le traitement des demandes papier et leur transfert d'un organisme ou d'un service à un autre;
2. la pénurie de personnel dans les bureaux municipaux, qui cause souvent des retards au niveau de l'examen et du traitement des demandes, surtout pendant les heures de pointe.

Les travaux de recherche sur les processus de délivrance de permis employés dans l'ensemble du Canada ont mis en évidence des exemples de réformes entreprises à l'échelle municipale, de l'introduction de nouvelles technologies à l'embauche d'employés spécialisés, en passant par la rationalisation des processus administratifs.

Pour ce qui est du traitement des demandes papier, les travaux de recherche ont démontré que plusieurs administrations - dont Calgary, Saint John, Vancouver, Windsor et Yellowknife - se sont dotées de portails en ligne afin de rationaliser les processus de délivrance et que certaines ont même mis en œuvre des processus électroniques pour délivrer des permis de construction. La Ville de Windsor constitue un bon exemple. Elle a en effet remplacé son système de permis sur papier par un nouveau système de permis électroniques qui permet aux concepteurs, aux entrepreneurs et aux propriétaires de soumettre des dessins numériques, des paiements et d'autres renseignements en ligne.

De plus, les travaux de recherche ont révélé que certains territoires ont tenté de résoudre les problèmes de dotation et les retards touchant le traitement des demandes de permis de construction. À Vancouver, par exemple, on a procédé au lancement d'un projet pilote dans le cadre duquel les promoteurs recevaient une formation sur les processus de délivrance de permis avant de présenter leur demande, dans le but de réduire les temps d'attente pour les projets résidentiels de petite envergure.

Enfin, on a constaté que plusieurs autres villes ont commencé à exiger de la part des demandeurs qu'ils rencontrent un urbaniste ou un employé de la ville avant même d'amorcer le processus d'obtention de permis, en vue d'obtenir davantage de conseils et de rationaliser les démarches d'approbation. En outre, l'étude RESCON (disponible en anglais seulement) a recommandé aux municipalités de l'Ontario de retenir les services de professionnels qualifiés pouvant s'occuper de différents aspects du processus de délivrance de permis afin de venir en aide aux employés municipaux.

2.5 Le Canada peut tirer des leçons des améliorations qui ont été apportées aux processus à l'échelle internationale

Bien que les cadres réglementaires du secteur de la construction des différentes sphères de compétence aient chacun leurs particularités, de nombreux pays font face aux mêmes difficultés de mise en œuvre à l'échelle mondiale. Un examen des pratiques internationales de délivrance de permis de construction révèle que les améliorations apportées aux processus sont semblables à celles qui peuvent être mises en pratique dans d'autres domaines de prestation de services gouvernementaux. Parmi les chefs de file à cet effet, mentionnons l'Australie et plusieurs pays nordiques.

En Australie, en vertu d'une loi fédérale, les constructeurs doivent conclure un contrat avec une autorité principale de certification (Principal Certifying Authority, PCA), qui est un professionnel du processus de délivrance de permis. Dans certaines villes, comme Sydney, ils ont également droit à des rencontres privées avec des urbanistes pour faire un survol du processus. Le traitement des demandes est rationalisé, les demandes de permis de construction sont généralement évaluées en l'espace de sept jours et l'émission des permis se fait ensuite dans un délai de 24 à 48 heures.

Le cas du Danemark est lui aussi notable, car le processus de permis de construction se fait en une seule procédure de A à Z. Il y a une forte demande de soumissions à Copenhague; les investisseurs doivent passer par un portail en ligne, Copenhagen Capacity, lequel leur donne un accès en guichet unique à différentes facettes du développement des affaires. Ces investisseurs sont alors jumelés avec des conseillers en affaires locaux qui s'efforcent de les guider, notamment pour l'obtention des permis nécessaires. En parallèle, l'organisme Business House Copenhagen aide lui aussi les entreprises à obtenir les permis et à faire les demandes nécessaires auprès de la Ville et des autres autorités.

Au Royaume-Uni, les municipalités comme Londres ont recours à un portail en ligne pour toutes les demandes. Les inspections sont faites par des entrepreneurs tiers. Notons aussi que le R.-U. permet aux demandeurs de gérer eux-mêmes leur dossier en ligne. Ainsi, ils peuvent soumettre des demandes, joindre des documents à l'appui, payer les frais connexes, faire des recherches sur les détails de contrôle des bâtiments et trouver des inspecteurs approuvés, tout ceci de façon électronique.

2.6 Harmonisation des exigences du Code national du bâtiment fédéral

Le Conseil national de recherches rédige et publie le Code national du bâtiment, un document qui énonce les dispositions techniques régissant la conception et la construction de nouveaux bâtiments. Il s'applique également à la modification, au changement d'utilisation et à la démolition des bâtiments existants. Pour cette raison, le Code national du bâtiment a une incidence sur la substance de la réglementation régissant la délivrance de permis de construction, bien qu'il n'en touche pas directement les processus.

Les autres ordres de gouvernement sont responsables de l'adoption du Code par la réglementation. Ces gouvernements ou administrations peuvent décider de modifier certaines parties du Code pour les adapter aux besoins particuliers en matière de bâtiment de leur province ou territoire. 

Par conséquent, le Code est actuellement appliqué de différentes manières à l'échelle du pays. Avant de procéder à la construction ou à la vente de produits, les entreprises doivent donc consacrer des ressources à l'exécution de recherches et de suivis en vue de se conformer aux codes de chaque territoire de compétence. Ces différences peuvent entraîner des coûts importants et nuire à la productivité de l'industrie de la construction.

Comme le mentionnait l'Énoncé économique de l'automne 2018, avoir des codes du bâtiment harmonisés, facilement accessibles et rapidement adoptés à l'échelle du Canada réduira les coûts pour le secteur. L'industrie et les provinces ont déjà fait savoir qu'il était possible d'améliorer les choses à ce niveau et ont profité de la Table de conciliation et de coopération en matière de réglementation (TCCR) de l'Accord de libre-échange canadien pour travailler à la mise au point d'une approche normalisée.

3.0 Le rôle du gouvernement fédéral

Les travaux de recherche ont révélé que le gouvernement fédéral ne joue qu'un rôle limité dans l'espace réglementaire du processus de délivrance de permis de construction, car la législation et la réglementation à cet effet demeurent principalement entre les mains des administrations municipales et provinciales. De plus, la recherche indique que le fédéral ne dispose que de peu d'occasions pour influencer directement l'approche réglementaire des activités municipales. En outre, les difficultés que l'on connaît au niveau de la délivrance de permis semblent de nature administrative : elles touchent la mise en œuvre des processus de délivrance plutôt que le contenu et la substance de la réglementation. Le gouvernement fédéral continuera d'appuyer les approches novatrices auxquelles les administrations canadiennes ont recours tandis qu'elles tentent de relever les défis associés aux processus de délivrance de permis de construction.  

Le Code national du bâtiment peut toutefois avoir une incidence sur la réglementation provinciale ou municipale, et il est donc possible pour le gouvernement fédéral de travailler à cet effet. Le gouvernement a d'ailleurs annoncé des mesures relatives aux codes nationaux du bâtiment dans le cadre de l'Énoncé économique de l'automne 2018, entre autres des mesures visant à éliminer les frais connexes. Le gouvernement a également annoncé du financement pour s'attaquer aux priorités touchant à l'adoption et à l'harmonisation des codes du bâtiment à l'échelle du Canada. En ayant des codes nationaux du bâtiment adoptés rapidement, harmonisés et libres d'accès, il sera possible de favoriser l'uniformité des exigences à l'échelle du pays, tout en réduisant les coûts que doit payer le secteur et en améliorant l'accessibilité.

Des intervenants pourraient également cerner d'autres occasions d'harmonisation auxquelles le gouvernement fédéral pourrait contribuer au niveau de la coordination ou de la mise en œuvre de la réglementation provinciale ou territoriale relative aux infrastructures. Les recommandations d'initiatives peuvent être communiquées à la TCCR en vue d'être prises en considération pour de futurs plans de travail.

4.0 Conclusion

Globalement, la présente Feuille de route de l'examen réglementaire a souligné la complexité de l'environnement réglementaire de la délivrance de permis de construction au Canada.

L'analyse des pratiques à cet effet a révélé que c'est plus souvent la mise en œuvre – plutôt que la substance – de la réglementation qui est la cause des retards tels que ceux illustrés dans le rapport de la Banque mondiale. La recherche a également démontré qu'il existe plusieurs approches que l'on pourrait mettre en œuvre de part et d'autre du pays pour améliorer la mise en œuvre des processus de délivrance de permis. Effectivement, plusieurs territoires de compétence canadiens sont déjà en train d'instaurer des approches novatrices pour relever des défis actuels ou possibles à ce niveau. Le gouvernement fédéral reconnaît les différents types d'initiatives qui sont entrepris dans différentes villes et provinces du Canada, y compris les approches numériques pour l'approbation des processus de délivrance de permis de construction.   

De plus, comme le mentionne la Feuille de route, le gouvernement fédéral est passé à l'action en vue d'appuyer l'harmonisation de la réglementation : il a éliminé les frais des publications du Code du bâtiment et les a rendues accessibles. Pour ce faire, l'Énoncé économique de l'automne 2018 a proposé d'accorder 67,5 millions de dollars sur cinq ans (et 13,5 millions de dollars par année par la suite) au Conseil national de recherches du Canada afin de rendre gratuit l'accès aux codes du bâtiment nationaux et de fournir au gouvernement fédéral des ressources suffisantes pour le traitement plus rapide des priorités des provinces, des territoires et des autres intervenants en matière d'élaboration de codes.

Le gouvernement fédéral continuera d'appuyer ses partenaires et les intervenants tandis qu'ils recherchent des occasions de relever les défis et de mettre en application des approches novatrices pour la délivrance de permis de construction.

Notes de bas de pages

Note de bas de page 1

Association des firmes de génie-conseil, « Response to Treasury Board Secretariat Regulatory Modernization – Request for Stakeholder Comments » The Gazette, 2018.

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Note de bas de page 2

Rapport Realpac 2012; rapport RESCON 2018 (disponible en anglais seulement)

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Note de bas de page 3

Rapport Bousfield 2013 (disponible en anglais seulement)

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