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Évaluation de base de la mise en œuvre des documents d’orientation sur les infrastructures résilientes aux changements climatiques au Canada - Sommaire

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Évaluation de base de la mise en œuvre des documents d’orientation sur les infrastructures résilientes aux changements climatiques au Canada - Sommaire

Objectifs et méthodologie

Logement, Infrastructures et Collectivités Canada (LICC) a élaboré et appuyé un large éventail de documents d’orientation sur la résilience aux changements climatiques pour des projets d’infrastructure partout au Canada. Dans ce contexte, une infrastructure résiliente aux changements climatiques est une infrastructure prévisible, fiable et sûre qui répond aux besoins des collectivités de manière juste et équitable, y compris celles qui présentent des lacunes et celles dont les infrastructures sont les plus exposées aux effets des changements climatiquesNote de bas de page 1. À mesure que LICC continue d’élaborer et de soutenir des programmes et des documents d’orientation pour les infrastructures résilientes aux changements climatiques, ces initiatives doivent compléter les efforts existants, favoriser l’évaluation et le traitement des risques climatiques et encourager la construction de logements et d’infrastructures suffisamment résilients à un climat qui change rapidement.

WSP a réalisé une évaluation de base des documents d’orientation disponibles pour les infrastructures résilientes aux changements climatiques au Canada (le « projet ») afin d’atteindre les cinq objectifs suivants :

  1. Dresser un inventaire des documents d’orientation canadiens pour les infrastructures résilientes aux changements climatiques.
  2. Cerner les utilisateurs cibles, leur niveau de connaissance et leur utilisation des documents d’orientation en matière de résilience aux changements climatiques.
  3. Évaluer les documents d’orientation les plus fréquemment utilisés et les plus efficaces, ainsi que les lacunes et les défis existants.
  4. Démontrer, au moyen de données probantes et d’exemples, de quelle manière les documents d’orientation ont amélioré la résilience aux changements climatiques.
  5. Fournir des études de cas de municipalités qui ont adopté des codes et des normes de résilience aux changements climatiques pour leurs travaux d’infrastructure.

La portée du projet comprenait les types d’infrastructures suivants :

  • bâtiments, dont les logements résidentiels;
  • eau, dont l’eau potable, les eaux usées et les eaux de ruissellement;
  • transport en commun, avec priorité accordée aux routes, aux autoroutes, aux ponts, aux systèmes légers sur rail et aux infrastructures de transport en commun rapide lorsqu’ils font partie d’un réseau de transport collectif (p. ex. métro, autobus) ou d’un réseau de transport actifNote de bas de page 2;
  • infrastructures de protection conçues spécialement pour protéger les personnes et les biens (p. ex. bermes, digues et remblais).

La portée du projet comprenait également des solutions climatiques fondées sur la nature (SCFN), qui ont été prises en compte dans les quatre catégories d’infrastructures énumérées ci-dessus.

Afin d’atteindre les objectifs du projet, WSP a élaboré une méthode pour dégager et obtenir des renseignements concernant les documents d’orientation en matière de changements climatiques. WSP a procédé à une analyse de la documentation qui était accessible au public en ligne, a distribué une enquête en ligne à des intervenantsNote de bas de page 3 ciblés et a organisé des ateliers d’experts en la matière pour recueillir l’expérience et les observations des utilisateurs.

Analyse et observations

Au total, WSP a recensé 158 documents d’orientation pour les infrastructures résilientes aux changements climatiques dans différents territoires de compétence et différents types d’actifs au Canada. De ce nombre, 47 documents s’appliquent à tous les secteurs, 63 aux bâtiments, 35 à l’eau, 20 au transport en commun, 8 aux infrastructures de protection et 10 aux actifs naturels. A également été dressée une liste annexe de 156 ressources connexes (documents, outils, plateformes, pôles et bases de données pertinents) qui ne répondaient pas à tous les critères d’inclusion dans l’inventaire. L’inventaire et les listes annexes de ressources ont été compilés dans un classeur Excel. Chaque entrée fournit de multiples champs de métadonnées : le titre, l’année de publication, l’URL, le nom de l’auteur, le territoire de compétence et le type de territoire de compétence (national, provincial/territorial, régional, municipal ou international), les utilisateurs, le type d’actif, les considérations relatives aux SCFN, les dangers liés au climat applicables et une brève description.

Documents d’orientation accessibles

Il y a eu une multiplication des documents d’orientation publiés ces dernières années. La plupart d’entre eux ont une portée nationale, et les documents qui traitent des inondations sont plus nombreux que ceux qui traitent d’autres dangers. Malgré cette abondance, il y a un manque notable concernant le fonctionnement et l’entretien des infrastructures ainsi que des lacunes dans certaines régions (p. ex. les Prairies) par certains territoires de compétence (p. ex. les documents d’orientation municipaux dans les régions côtières et nordiques). L’inclusion de considérations relatives à la résilience aux changements climatiques dans de nombreux documents d’orientation qui ne sont pas principalement axés sur les questions climatiques s’ajoute à un paysage complexe difficile à évaluer.

En plus des lacunes relevées dans l’inventaire, les experts en la matière ont relevé les lacunes suivantes par type d’actif :

  • Bâtiments : documents d’orientation sur la résilience aux changements climatiques portant sur des dangers précis (p. ex. pergélisol, inondations, canicules) et documents d’orientation régionaux (provinciaux, territoriaux et municipaux);
  • Eau : documents d’orientation très détaillés pour des infrastructures d’eau résilientes aux changements climatiques, en particulier pour les spécialistes et les concepteurs;
  • Transport en commun : documents d’orientation pour des transports en commun résilients aux changements climatiques dans les climats froids;
  • Infrastructures de protection : documents d’orientation municipaux, régionaux et provinciaux sur les infrastructures de protection et données précises sur, par exemple, le dégel du pergélisol, les incendies et les inondations dans les environnements canadiens;
  • SCFN : absence de documents d’orientation pratiques et détaillés sur la mise en œuvre ainsi que sur le fonctionnement et l’entretien à long terme des SCFN.

S’y retrouver dans les documents d’orientation et les mettre en œuvre

Les experts ont également relevé des défis et des possibilités communs à tous les types d’actifs, notamment :

  • Un soutien accru aiderait les utilisateurs à s’y retrouver dans l’environnement complexe de documents d’orientation et de ressources sur la résilience aux changements climatiques qui existe actuellement.
  • Des directives réglementaires permettraient la réalisation de projets relatifs à la résilience aux changements climatiques en justifiant les coûts supplémentaires.
  • Les évaluations des risques sont souvent nécessaires pour répondre aux exigences de financement, mais elles n’ont généralement pas lieu assez tôt dans le cycle de vie du projet pour en influencer la conception, ou la mise en œuvre des recommandations découlant de ces évaluations n’est pas obligatoire.

Études de cas

WSP a réuni quatre études de cas qui montrent la bonne mise en œuvre des documents d’orientation pour chaque catégorie d’actifs dans diverses collectivités du Canada :

  1. Pour le réseau unifié de distribution d’eau, on a utilisé le Protocole du Comité sur la vulnérabilité de l’ingénierie des infrastructures publiques (CVIIP) et le Règlement de l’Ontario 588/17 : Planification de la gestion des biens pour l’infrastructure municipale pour adapter les infrastructures d’eau au climat changeant de leur collectivité. Cette étude de cas, axée sur les infrastructures d’eau, montre l’utilisation du Protocole du CVIIP comme outil d’usage courant, ainsi que l’intérêt d’exiger l’intégration de considérations climatiques dans la gestion des actifs pour favoriser la mise en place d’infrastructures résilientes.
  2. Le fournisseur de soins de santé Providence a utilisé les Lignes directrices sur la résilience climatique pour la planification et la conception des établissements de santé en Colombie-Britannique pour intégrer des mesures de résilience aux changements climatiques dans la planification et la conception de ses installations. Cette étude de cas, axée sur les bâtiments, présente la prise en compte de considérations relatives à la résilience aux changements climatiques tout au long du processus de conception.
  3. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a utilisé les Lignes directrices de développement et de gestion des infrastructures de transport dans les régions de pergélisol de l’Association des transports du Canada (ATC) ainsi que le Manuel de contrôle de l’érosion et des sédiments du ministère des Transports du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour élaborer un plan de protection du pergélisol pour la route d’accès au ruisseau Prohibition. Cette étude de cas, axée sur les infrastructures de transport en commun, met en évidence la résilience aux changements climatiques face aux dangers complexes dans un contexte nordique et la prise en compte du fonctionnement et de l’entretien des infrastructures.
  4. Annapolis Royal a utilisé le Protocole du CVIIP et le rapport Risques climatiques, responsabilités et obligations pour les municipalités de CLIMAtlantic pour élaborer des mesures relatives aux infrastructures résilientes aux changements climatiques afin de protéger la collectivité contre les inondations côtières. Cette étude de cas, axée sur les infrastructures de protection, montre l’utilisation de nouvelles stratégies de financement et de la planification adaptative pour soutenir la mise en place d’infrastructures résilientes aux changements climatiques.

Conclusions et recommandations

Lacunes liées aux documents d’orientation

L’évaluation a révélé que, bien que des documents d’orientation produits pour des régions et des types d’actifs précis aient commencé à tenir compte des changements climatiques, il existe également de nouveaux documents d’orientation qui visent tout particulièrement les infrastructures résilientes aux changements climatiques. Les utilisateurs continuent de se familiariser avec les documents d’orientation nouveaux et mis à jour qui tiennent compte de ces conditions changeantes. Depuis 20 ans, on constate une évolution marquée dans les documents d’orientation pour l’évaluation des risques climatiques. Toutefois, il faut désormais accorder plus de place à la création de documents d’orientation solides relatifs aux mesures de réduction des risques climatiques propres aux actifs ou aux dangers.

Aucun document ne se distingue, d’un point de vue qualitatif, au sein des types d’infrastructure ou entre ceux-ci en tant que « meilleure » orientation ou orientation la plus utilisée. Aucun document d’orientation n’a été mentionné à plusieurs reprises dans les ateliers d’experts ou les études de cas, mais le Protocole du CVIIP est un outil d’évaluation des risques climatiques largement utilisé.

Dans l’ensemble, l’examen de l’inventaire des documents d’orientation et des avis d’experts a révélé des lacunes dans les documents actuels, une mauvaise connaissance des documents d’orientation ainsi que des obstacles à leur adoption et à leur mise en œuvre. Pour que ces lacunes soient comblées, WSP recommande les actions suivantes :

  • Intégrer les considérations relatives aux changements climatiques dans les documents d’orientation actuels au lieu d’en élaborer de nouveaux, ce qui représente un investissement coûts-avantages favorable et pourrait encourager les spécialistes qui connaissent les versions précédentes des documents d’orientation à appliquer dans leurs projets.
  • Continuer d’appuyer l’élaboration de documents d’orientation pour les régions et les sujets pour lesquels il y a une absence totale de directives ou des lacunes en la matière (p. ex. les régions nordiques où le dégel du pergélisol, les incendies et les inondations modifient rapidement l’environnement).

Défis liés à la complexité du paysage des documents d’orientation

Il existe de nombreux autres documents, outre les documents d’orientation techniques, qui sont utilisés et importants pour construire des infrastructures résilientes aux changements climatiques. Ces mesures sont incluses dans la liste annexe et mises en évidence dans les études de cas. Bien que les experts en la matière et les spécialistes demandent plus de documents d’orientation propres à certains types d’actifs et de dangers liés au climat, il y a, au Canada, beaucoup de documents d’orientation relatifs aux infrastructures résilientes aux changements climatiques.

Il peut être difficile de s’y retrouver dans le paysage des documents d’orientation. En effet, il y a un grand volume de documents, ces documents sont mis à jour et de nouveaux sont élaborés régulièrement, les utilisateurs ont recours à ces documents d’orientation ainsi que d’autres documents (manuels, pratiques exemplaires, etc.) pour établir des infrastructures résilientes aux changements climatiques, et ces documents d’orientation sont rédigés et publiés par de nombreuses parties à travers les territoires de compétence, sans dépôt central. En outre, un plus grand nombre de documents d’orientation n’est pas toujours synonyme d’une meilleure qualité des documents ou d’une mise en œuvre plus facile des mesures de résilience. WSP recommande les stratégies suivantes qui permettront de gérer la complexité du paysage des documents d’orientation et de soutenir les utilisateurs :

  • Offrir de l’éducation et de la sensibilisation aux principaux intervenants, comme les associations municipales et les groupements d’ingénieurs provinciaux, pour les aider à s’y retrouver dans cet environnement.
  • Bonifier l’inventaire des documents d’orientation en y ajoutant des ressources, à mesure qu’elles deviennent disponibles, pour créer une collection centralisée, ce qui aidera les utilisateurs à s’y retrouver dans l’évolution des documents d’orientation. Envisager de rendre l’inventaire disponible sur la plateforme Perspectives Climatiques pour améliorer l’accessibilité et, en fin de compte, la compréhension, l’utilisation et l’efficacité des documents.

Défis liés à la mise en œuvre des documents d’orientation

En plus d’élaborer des documents d’orientation améliorés et d’aider les utilisateurs à s’y retrouver dans cet environnement, il faut fournir un soutien accru pour que les utilisateurs puissent financer et mettre en œuvre des projets d’infrastructures résilientes aux changements climatiques. À ce jour, la plupart des besoins de financement sont liés à l’évaluation des risques climatiques et non à la construction d’infrastructures résilientes aux changements climatiques. Pour que les mesures de résilience soient efficaces, les propriétaires, les planificateurs et les concepteurs d’actifs doivent analyser les coûts-avantages de leur intégration à toutes les étapes du projet et dans tout le cycle de vie des actifs. Des exigences explicites pour l’intégration de considérations climatiques permettent des actions de résilience dans les cas où ces considérations seraient écartées en raison d’un financement insuffisant ou de ressources limitées.

Des budgets limités aux niveaux provincial, territorial et municipal, et particulièrement dans les petites collectivités, les collectivités rurales et les communautés autochtones, peuvent entraver la mise en œuvre de mesures de résilience dans les projets d’infrastructure, surtout lorsque le rapport coûts-avantages à long terme est incertain. WSP recommande donc que LICC :

  • veille à ce que les programmes de financement exigent que les projets démontrent de quelle manière la résilience climatique a été intégrée aux phases de planification et de conception;
  • favorise une meilleure compréhension et une réduction des obstacles à la mise en œuvre pour les utilisateurs. Il pourrait s’agir de mener des enquêtes plus vastes ou d’organiser d’autres groupes de discussion avec les utilisateurs axés sur les analyses coûts-avantages et les analyses de rentabilité pour mettre en œuvre des orientations et permettre la construction et l’entretien d’infrastructures résilientes aux changements climatiques;
  • consulte les administrations municipales, les gouvernements autochtones, les provinces et les territoires pour arrimer les structures de financement et les règlements gouvernementaux aux réalités municipales;
  • aide les propriétaires à effectuer des analyses coûts-avantages pour déterminer la valeur à long terme et les coûts évités grâce aux infrastructures résilientes aux changements climatiques. Des analyses coûts-avantages simplifiées ou accessibles peuvent appuyer la proposition de valeur pour les conseils municipaux ou les programmes de financement, par exemple, pour justifier les coûts initiaux des infrastructures résilientes aux changements climatiques;
  • travaille avec les organismes de réglementation pour élaborer et mettre en œuvre plus de mécanismes réglementaires qui soutiennent les infrastructures résilientes aux changements climatiques. Cette approche peut permettre aux intervenants de justifier plus facilement le respect de la réglementation, même avec des fonds limités.

Il est important que les documents d’orientation et les initiatives d’infrastructures résilientes aux changements climatiques suivent le rythme des changements climatiques et répondent aux besoins des utilisateurs et des collectivités partout au Canada. Il est recommandé que LICC continue de comprendre et de valider les perspectives présentées dans la présente évaluation grâce à une mobilisation accrue des utilisateurs et de toutes les parties qui contribuent à la mise en place d’infrastructures résilientes aux changements climatiques. En s’attaquant à ces lacunes et en mettant en œuvre ces recommandations, le Canada peut accroître l’efficacité de ses initiatives d’infrastructures résilientes aux changements climatiques.

Études de cas

Les quatre études de cas présentées dans ce rapport montrent de quelle façon les documents d’orientation actuels ont été appliqués concrètement pour évaluer les risques climatiques et concevoir des infrastructures résilientes aux changements climatiques. Elles mettent en relief les documents d’orientation nationaux, provinciaux, territoriaux et régionaux qui soutiennent les collectivités confrontées à des dangers aigus et chroniques liés aux changements climatiques, en particulier dans le cas d’infrastructures vieillissantes qui sont essentielles aux services et à la sécurité des collectivités. Les études de cas soulignent l’importance de documents d’orientation et d’un soutien sur mesure pour encourager et mettre en œuvre efficacement des projets de résilience aux changements climatiques. Elles mettent en valeur des collectivités et des organismes qui ont abandonné la pensée à court terme axée sur les coûts initiaux d’installation permanente. Un sommaire des études de cas est présenté dans le tableau ci-dessous.

Projet 1. L’Union Water Supply System (UWSS) adapte les infrastructures d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées en fonction des changements climatiques dans les collectivités

Type d’infrastructure Collectivité Province ou territoire Type de collectivité (population) Dangers liés au climat pertinents
Eau Comté d’Essex (Leamington, Kingsville, Essex, Lakeshore) Sud-Ouest de l’Ontario 180 000 personnes Événements météorologiques extrêmes
Points à retenir
  • Utiliser les cadres et l’expertise disponibles – Le Protocole du CVIIP et l’expertise-conseil d’Ingénieurs Canada ont été fournis gratuitement à l’UWSS. Ce protocole et ses études de cas sont mis gratuitement à la disposition des municipalités du Canada, ce qui permet à d’autres collectivités d’effectuer des évaluations des risques climatiques et fournit ainsi une base pour les infrastructures résilientes aux changements climatiques.
  • Tirer parti des plans de gestion des actifs existants – L’UWSS a été avantagé par son inventaire des actifs plus petit et peu diversifié, axé sur l’eau potable. L’existence de plans de gestion des actifs pour les municipalités membres a rendu l’évaluation des vulnérabilités plus facile à gérer.

Projet 2. Utilisation par le fournisseur de soins de santé Providence des lignes directrices sur la résilience aux changements climatiques pour la planification et la conception du nouvel hôpital St. Paul’s

Type d’infrastructure Collectivité Province ou territoire Type de collectivité (population) Dangers liés au climat pertinents
Bâtiments Vancouver, Sechelt, Squamish, Powell River Colombie Britannique 15 000 personnes Événements météorologiques extrêmes (canicules, inondations), élévation du niveau de la mer
Points à retenir
  • Tenir compte de la résilience aux changements climatiques dès le départ – L’évaluation initiale des dangers liés au climat et des vulnérabilités propres au site et au bâtiment a permis de guider l’équipe de conception dans la création de stratégies adaptées et efficaces pour aborder et atténuer les risques climatiques lors de la conception détaillée.
  • Faire preuve de souplesse et de proactivité dans un contexte d’orientations en évolution – En adoptant sans cesse de nouveaux documents d’orientation et en adaptant ceux en place, l’équipe du nouvel hôpital St. Paul’s a réussi à s’appuyer sur des pratiques éprouvées dans un contexte de politiques en évolution.
  • Tirer parti des exigences réglementaires actuelles – Le projet a employé plusieurs pratiques exemplaires, par exemple, la norme CSA Z8000 (2018) relative au confort des occupants, à la prévention des infections et à la qualité de l’air intérieur en cas de feux de forêt de même que les mesures intégrées du Code national du bâtiment du Canada (2022) qui favorisent la résilience aux événements sismiques et aux dangers liés au climat. Il s’agit d’un bon exemple d’utilisation des codes et des normes pour intégrer des mesures de résilience aux changements climatiques dans des projets.
  • Mobiliser les intervenants – Les commentaires des intervenants ont été recueillis dans le cadre d’ateliers virtuels, ce qui a considérablement renforcé le processus d’évaluation des risques climatiques et orienté les stratégies de conception qui ont permis d’aborder et d’atténuer les risques climatiques connexes.

Projet 3. Plan de protection du pergélisol de la route d’accès au ruisseau Prohibition

Type d’infrastructure Collectivité Province ou territoire Type de collectivité (population) Dangers liés au climat pertinents
Transport en commun Dénés de Colville Lake, Dénés de Deline, Dénés de Fort Good Hope, Métis de Fort Good Hope, Métis de Norman Wells, Dénés de Tulit’a et Métis de Fort Norman Territoires du Nord‑Ouest Nord, 2 500 personnes Dégradation du pergélisol
Points à retenir
  • Mener des évaluations approfondies des risques – Évaluer les conditions locales du pergélisol, y compris la profondeur, l’épaisseur et la température. Utiliser les documents d’orientation, les données et les études de cas locales disponibles et consulter des experts pour repérer les zones vulnérables et prévoir avec précision les répercussions à venir.
  • Utiliser des stratégies de gestion adaptative du pergélisol – Mettre en œuvre un système combinant les observations sur le terrain et la surveillance de la température du sol avec des mesures d’intervention pour atténuer la dégradation. S’appuyer sur les études de cas et les documents d’orientation pour définir des éléments déclencheurs d’interventions précises. Évaluer régulièrement l’efficacité des stratégies de gestion pour favoriser la réussite à long terme.
  • Intégrer la résilience aux changements climatiques dans la planification et dans l’entretien – Intégrer les pratiques exemplaires de lignes directrices établies et concevoir des infrastructures axées sur la résilience. Prévoir un calendrier d’entretien régulier permet de régler rapidement les problèmes de drainage, d’érosion et d’affaissement des routes, ce qui prévient les dommages à long terme.
  • Échanger des données et des pratiques exemplaires avec d’autres projets – Consigner par écrit et transmettre les résultats des activités de surveillance et de gestion du pergélisol. Collaborer avec les collectivités voisines pour échanger des connaissances et des expériences, en cultivant ainsi une approche collaborative de la résilience aux changements climatiques. Former le personnel et les intervenants de la localité sur l’importance de la résilience aux changements climatiques et les mesures précises à adopter.

Projet 4. Adoption de mesures pour protéger Annapolis Royal des inondations côtières grâce à des infrastructures résilientes aux changements climatiques

Type d’infrastructure Collectivité Province ou territoire Type de collectivité (population) Dangers liés au climat pertinents
Protection Annapolis Royal Nouvelle‑Écosse Côtier, 500 personnes Inondation
Points à retenir
  • Utiliser de nouvelles stratégies de financement – Annapolis Royal a fait une analyse coûts-avantages pour valider l’approche retenue; et a choisi une voie d’adaptation bien fondée qui réduira le plus possible le risque de perte de services, de dommages matériels, de perturbations des entreprises et de déplacement de la population. Annapolis Royal reconnaît qu’elle devra recourir à des stratégies non conventionnelles pour financer ses infrastructures, y compris des contributions de l’industrie des assurances et des propriétaires fonciers locaux.
  • Utiliser la planification adaptative – Concevoir l’adaptation comme un processus et non comme une intervention ou une mesure ponctuelle. Les évaluations réalisées se sont concentrées sur les mesures d’adaptation qu’Annapolis Royal pourrait intégrer dans son contexte actuel et sur les initiatives visant à soutenir la prestation de services durables à long terme, y compris des activités pour éliminer les obstacles actuels qui freinent une adaptation adéquate.  
  • Envisager divers avenirs possibles – Le plan de gestion adaptative de la municipalité contient des mesures de résilience, dont certaines visent à éliminer les obstacles à l’adaptation. Ces mesures peuvent être prises immédiatement avec les ressources financières disponibles et ne se fondent pas uniquement sur « le pire scénario possible » ou les solutions à mettre en œuvre absolument. Il n’est pas réaliste qu’Annapolis Royal adopte un plan dont toutes les mesures seraient fondées sur le pire scénario étant donné ses ressources financières limitées.
  • Consulter la population – Informer la population des principaux coûts et risques a permis de produire une évaluation adaptée aux besoins locaux. Bien que ce plan exige des investissements majeurs dans les infrastructures qui devront être financés par de nouvelles stratégies, Annapolis Royal dispose désormais d’une orientation en matière d’infrastructures résilientes aux changements climatiques solide, réaliste et éclairée par la population. La municipalité pourra ainsi se protéger du risque connu et substantiel d’inondations côtières.

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